[2018-05-20]
敢问业主委员会路在何方
敢问业主委员会路在何方
文/刘长森
“业主委员会当前面临的困境，可以归结为两大难题，即成立难和运作难。对于业主委员会成立难的问题，可以通过培养业主的参与意识和降低业主大会召开及业主委员会选举门槛解决。但对于业主委员会运作难的问题，因涉及业主委员会的法律地位问题，如果不改变现行的物业管理制度设计，恐难以解决。”
一、业主委员会前路渺茫
业主委员会制度创建于上世纪九十年代，至今已历时三十多年。然而，这一曾经令无数人心动的新型社区民主制度正遭遇前所未有的“寒冬”。据统计，我国城镇业主委员会的成立率普遍低于30%，而这一比例正呈逐年下降趋势。一项万众瞩目的制度，缘何在短短几十年的时间里遭此冷遇?原因归纳为以下几点：一是召开业主大会的法律门槛过高，导致业主大会召开难。现行法律规定，召开业主大会必须达到小区与会业主人数和面积“双过半”，而我国新建小区普遍规模过大，多数小区因未能达到“双过半”条件而无法成功召开业主大会。二是业主参与业主大会的意识不强，多数业主对选举业主委员会漠不关心。三是法律设定的业主委员会委员候选人资格条件过高，剥夺了多数业主参选权。四是少数开发商或个别物业企业不支持，不配合。五是已成立的业委会运作不规范，完全失去业主和政府的信任。六是业主委员会法律地位不明确，无法开展自治活动。七是部分社区基层政府部门对成立业主委员会的支持力度不够 。上述障碍正在阻挡业主委员会前进的脚步，业主委员会前路渺茫。
二、业主委员会路在何方
业主委员会当前面临的困境，可以归结为两大难题，即成立难和运作难。对于业主委员会成立难的问题，可以通过培养业主的参与意识和降低业主大会召开及业主委员会选举门槛解决。但对于业主委员会运作难的问题，因涉及业主委员会的法律地位问题，如果不改变现行的物业管理制度设计，恐难以解决。
通过研究国外发达国家和地区的物业管理立法，我们不难发现，无论英、美、德、法等西方发达国家，还是日本、新加坡以及我国台湾和香港地区均通过给予业主管理团体法人或非法人资格的形式赋予业主管理团体法律人格，使其能够以团体组织的形式进行民事活动。这种立法模式的最大优点在于业主能够以团体组织的名义对外为法律行为，比如签订合同、开设银行账户、向业主收取费用、参与诉讼等等。业主自治是发达国家物业管理规范发展的基石，而业主管理团体组织化是实现业主自治的前提和根本保障。
纵观我国现行物业管理立法，并未将业主管理团体组织化。业主大会和业主委员会仅通过行政备案的方式确认其法律主体资格，但其既非法人组织，也非非法人组织，导致业主大会和业主委员会均不具有团体组织的法律地位。其结果是业主无法以团体组织的名义对外为法律行为，无法开设银行账户自行收取和管理业主共有资金和财产，在与物业公司或其他相关行政部门处理物业管理事务或参与诉讼时，总是处于被动地位。在未给予业主管理团体“组织”身份的情况下，我国现行物业管理立法将收取和支出管理费和业主共有财产收益的权利全部委托给物业公司，这种立法模式必然导致业主和物业公司的市场主体地位不平等，业主在物业管理活动中总是处于被动地位。
可见，是否赋予业主管理团体法律人格是国内和国外发达国家物业管理立法的最大差别。国外发达国家均赋予业主管理团体法律人格，使其物业管理行业得以规范和健康发展。而我国未赋予业主管理团体法律人格，其结果是业主委员会运作难，物业管理行业纠纷不断，物业管理行业始终未能走上规范发展的轨道。因此，赋予业主管理团体组织人格是我国未来物业管理立法的必然选择。
三、业主管理团体组织化
业主管理团体组织化涉及两个问题，一是将业主管理团体登记为法人组织还是非法人组织问题，二是将哪个业主管理团体组织化问题。对于第一个问题，笔者认为将业主管理团体登记为非法人组织具有可行性。
业主管理团体法人化在国内已争论多年，多地曾尝试进行业主管理团体法人化试点，但均未取得成功。主要原因是业主管理团体法人化登记不符合国务院《社团登记管理条例》关于社团法人登记的相关规定。比如，社会团体不得从事营利性经营活动，有独立承担民事责任的能力等等。有鉴于此，笔者认为将业主管理团体登记为法人组织不具有可行性，相反，将业主管理团体登记为“其他组织”具有可行性。
民法上的“其他组织”是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。与法人组织不同，其他组织的设立只要符合“合法成立”“有一定的组织机构和财产”即可。将业主管理团体登记为“其他组织”具有可行性。理由如下：第一，《物权法》和《物业管理条例》均规定了业主可以依法成立业主大会，业主大会符合“其他组织”应当“合法成立”的条件。第二，《物业管理条例》已明确业主大会和业主委员会的职责范围，业主大会有完善的组织结构，符合“其他组织”应当“有一定的组织机构”的条件。第三，《物业管理条例》明确业主大会由全体业主组成，物业管理用房的所有权依法属于业主共有，利用物业共用部分、共用设施设备进行经营取得的收益依法属于业主共有。据此，业主大会满足其他组织应当“有一定的财产”条件。
关于将哪个业主管理团体登记为业主自治组织问题。《物权法》和《物业管理条例》设定了两种业主管理团体，即业主大会和业主委员会，且同时规定业主大会和业主委员会的决定对全体业主具有约束力。从上述法律规定来看，似乎业主大会和业主委员会均可登记为业主自治组织，但笔者认为，将业主大会登记为业主自治组织更具有可操作性，更符合我国现行的法律体系。理由如下：
（一）组织稳定性比较分析
《物业管理条例》第九条规定，一个物业管理区域成立一个业主大会。从该法律规定可知，业主大会具有唯一性而业主委员会因其不断换届，不具有唯一性和稳定性。从实践来看，业主委员会频繁换届，每次换届均需重新刻制公章，每届公章名称均不相同，极易造成同一个物业管理区域存在多个业主委员会的错觉。在司法实践中，经常出现本届业主委员会在一个诉讼案件尚未结束前换届，新一届业主委员会能否作为诉讼主体承继诉讼的问题。可见，在现行法律框架内，在一个物业管理区域内，业主大会只有一个，而业主委员会却有“多个”。若将业主委员会登记为业主自治组织，则该业主自治组织需要随着业主委员会换届而频繁更名。若将业主大会登记为业主自治组织，因该组织不因业主委员会的换届而频繁更名，该组织自登记之日起即具有唯一性，排他性和稳定性，符合其他组织登记对名称唯一性、排他性和稳定性的要求。
（二）组织机构比较分析
“有一定的组织机构”是非法人组织登记的必要条件。《物业管理条例》规定：物业管理区域内全体业主组成业主大会，涉及有关共有和共同管理的重大事项由全体业主共同决定。业主委员会由业主大会选举产生，执行业主大会决定的事项。从该法律规定可知，业主管理团体组织机构由业主大会和业主委员会组成，业主大会为决策机构而业主委员会为执行机构。将业主大会登记为“其他组织”，则该组织机构依现行法律规定可设定为：业主大会会议为决策机构，业主委员会为执行机构，业主监事会为监督机构。这种机构设置符合决策、执行、监督三位一体的组织治理结构要求。
若将业主委员会登记为“其他组织”，则该组织的成员将由全体业主委员会委员组成，该组织的决策机构为业主委员会会议，该组织的执行机构为业主委员会。出现决策与执行同体的不合理结构。这就违背了《物业管理条例》关于决策与执行分离的组织机构原则。因此，将业主大会登记为其他组织远比业主委员会登记更具有合理性与合法性。
（三）法律责任承担的比较分析
将业主管理团体登记为“其他组织”后，业主管理团体的法律责任承担问题将依据“其他组织”的法律规定处理。依照现行法律规定，“其他组织”的法律责任将首先以该组织的财产承担，该组织的财产不足以清偿债务时，将由组成或设立该组织的成员(或组织)承担。
将业主大会登记为“其他组织”后，该组织的债务将首先由业主大会的财产清偿，不足以清偿时，将由组成该组织的全体成员，即全体业主承担。此种制度设计，完成符合《物业管理条例》有关业主大会由全体业主组成，全体业主依法承担业主大会组织债务的的相关法律规定。
若将业主委员会登记为“其他组织”，则该组织的债务将首将由业主委员会的财产清偿，不足以清偿时，将由组成该组织的全体成员，即全体业主委员会成员承担。此种制度设计，显然违背了业主委员会代表小区全体业主履行职责，业主委员会的行为后果应当由全体业主而非业主委员会成员承担的法律规定。总之，将业主大会登记为“其他组织”远比业主委员会登记为“其他组织”法律关系更为明晰，在立法的制度设计上更易操作。